Základní terminologie oblasti justice a vnitřních věcí
Doc. JUDr. Bohumil Pikna, CSc. - Policejní akademie ČR
První Schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích některých států Společenství byla sjednána 14. června 1985 s tím, že nevyžadovala ratifikaci a byla prováděna na prozatímním základě. K jejímu provedení pak byla v červnu 1990 sjednána prováděcí úmluva, označovaná jako Schengenská prováděcí úmluva, která již vyžadovala ratifikaci parlamenty států smluvních stran.
Základním cílem Schengenu je maximální liberalizace pohybu osob přes vnitřní hranice států Schengenské dohody, což ovšem předpokládá paralelní přijetí takových společných opatření, která by zabraňovala ohrožení vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku členských států v návaznosti na možnost zneužívání volného přeshraničního pohybu ke kriminálním aktivitám. Tato opatření jsou označována jako kompenzační bezpečnostní opatření.
Do schengenské spolupráce je nyní přímo zapojeno třináct členských států EU (Spojené království a Irsko nejsou zatím členy Schengenu). Oba státy však podnikají příslušné kroky k tomu, aby se do tohoto systému zapojily. Přidružené země Schengenu Island a Norsko rovněž přijaly konkrétní opatření k aplikaci acquis Schengenu.
Po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost (1999) nastává nová etapa. Zásadním právním instrumentem je zde Protokol o začlenění schengenského acquis do rámce EU, tzv. Schengenský protokol.
Vstupem Amsterodamské smlouvy o EU v platnost převzala funkci Výkonného výboru Rada EU pro justici a vnitřní věci. V rámci této administrativní správy byly zřízeny pracovní skupiny pro policii a bezpečnost, víza, azyl a zpětné převzetí osob, justiční spolupráci, vnější vztahy, omamné prostředky, řídící skupina pro Schengenský informační systém a kontrolní orgán pro ochranu údajů. Znamená to, že realizace Schengenu je nyní zabezpečována a koordinována Radou EU za využití právních nástrojů ES/EU.
Samotný akt přistoupení k EU a realizace příslušné části schengenského acquis ze strany nového členského státu neznamená automatické včlenění této země do schengenského prostoru v plném slova smyslu, tzn. mezi členské státy Schengenských dohod. Nejsou tedy ihned zrušeny ani veškeré hraniční kontroly na sousedících vnitřních hranicích Unie s přistupujícími státy. Zrušení kontrol na vnitřních hranicích vyžaduje samostatné rozhodnutí, což vyplývá mj. z faktu, že schengenské acquis vztahující se ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích nemůže být automaticky aplikováno při samotném přistoupení k Unii, ale až po zrušení kontrol na vnitřních hranicích. Jde o dvojstupňový proces, který vyžadoval i zásah ze strany Unie do upřesnění realizace acquis Schengenu a jeho rozdělení na dvě kategorie - Schengen I a Schengen II.
Právní úprava:
V návaznosti na Schengenskou dohodu z roku 1985 sjednaly v roce 1990 země Beneluxu, SRN a Francie Schengenskou prováděcí úmluvu, která vstoupila v platnost po určitém odkladu 26. března 1995. K úmluvě postupně přistoupily Itálie (1990), Španělsko a Portugalsko (1991), Řecko (1992) a Rakousko (1995). V prosinci 1996 přistupují členové Severské pasové unie Dánsko, Finsko a Švédsko. Souběžně Norsko a Island, státy, které jsou taktéž členy Severské pasové unie, avšak nikoli členy EU, podepisují smlouvy o spolupráci se státy Schengenských dohod.
Schengenská prováděcí úmluva (Úmluva) je uspořádána do osmi hlav a obsahuje 142 článků. Pokud jde o vnitřní hranice mezi členskými státy, smějí být překračovány na libovolném místě, aniž by se prováděla kontrola osob nebo převáženého zboží. To platí rovněž pro cizince z třetích zemí. Pokud to však vyžaduje veřejný pořádek nebo bezpečnost státu, může smluvní strana po konzultaci s ostatními rozhodnout, že po omezenou dobu budou na vnitřních hranicích prováděny jednostranné kontroly přiměřené dané situaci (článek 2 úmluvy).
Schengenská prováděcí úmluva měla za cíl, kromě eliminace vnitřních hranic, hlavně zabezpečit:
Úmluva obsahuje kapitoly s problematikami, které se týkají zrušení kontrol na vnitřních hranicích mezi státy Schengenských dohod, překračování vnějších hranic, společnou vízovou politiku či podmínky pro pohyb cizinců. Kapitola 7 hlavy II úmluvy pod názvem Příslušnost k projednávání žádosti o azyl byla nahrazena Dublinskou úmluvou z roku 1990, která vstoupila v platnost 1. září 1997. Následně k 1. únoru 2003 byla tato úmluva nahrazena nařízením ES č. 343/2003 - blíže viz azylová a přistěhovalecká politika. Oblast policejní spolupráce obsahuje kromě výměny informací a styčných důstojníků důležitý úsek týkající se možností přeshraničního sledování a pronásledování osoby. Některé části úmluvy byly postupně komunitarizovány - jedná se např. o kapitolu 7 hlavy III úmluvy týkající se střelných zbraní a střeliva, která byla nahrazena směrnicí ES o kontrole nabývání a držení zbraní nebo článek 18 úmluvy, který byl nahrazen nařízením ES z 28. května 2001 o volném pohybu s vízem pro dlouhodobý pobyt. Důležitým nástrojem spolupráce je Schengenský informační systém a opatření na ochranu osobních údajů.
Za účelem účinného plnění úkolů spojených s kontrolou a ostrahou hranice státy Schengenu úzce spolupracují různými formami jako jsou výměna informací, zajišťování společného výcviku a školení hraničního personálu, kompatibilnost technického vybavení apod. Součástí této spolupráce je výměna styčných důstojníků.
Výkonný výbor Schengenu přijal řadu rozhodnutí k jednotlivým ustanovením Schengenské prováděcí úmluvy tvořící součást acquis Schengenu. Pro účely ujednocení praktické metodiky postupů byly přijaty tři důležité dokumenty, kterými jsou Společná příručka pro kontrolu na vnějších hranicích, Společné konzulární instrukce o vízech pro diplomatické mise a konzulární úřady a Příručka SIRENE.
Právní úprava:
Součástí celkového acquis communautaire ES/EU je od vstupu Amsterodamské smlouvy o EU v platnost (1999) tzv. acquis Schengenu. Tato záležitost je zakotvena zejména v Protokolu o začlení schengenského acquis do rámce EU, který je přiložen k Amsterodamské smlouvě. Přílohou tohoto tzv. Schengenského protokolu je seznam dokumentů tvořících schengenské acquis, kterými jsou jednak obě Schengenské dohody z roku 1985 a 1990 a protokoly a dohody o přistoupení nových států k Schengenu, jednak rozhodnutími a prohlášeními bývalého Výkonného výboru Schengenu, jakož i dalších subjektů, na něž tento výbor přenesl své rozhodovací pravomoci. Do kategorie schengenského acquis jsou řazeny i navazující odvozené právní akty ES/EU.
Právní úprava:
Tato problematika je obsažena v hlavě IV (články 92-119) Schengenské prováděcí úmluvy. SIS představuje komputerizovaný rejstřík poskytující policejním a jiným určeným orgánům smluvních stran vzájemný přístup k určitým druhům informací. Pod pojmem policejní orgány je třeba chápat i další orgány určené jednotlivými státy, jako jsou orgány celní, četnictvo a další.
Podle Schengenské prováděcí úmluvy (Úmluva) určí každý stát místo, které je po obsahové stránce odpovědné za národní údaje vkládané do SIS. Toto místo je označované jako kancelář SIRENE.
SIS představuje nejen pouhou registraci dat, ale především evidenci pro operativní účely a potřeby vyšetřování. Přístup k uloženým datům v SIS je vyhrazen výlučně orgánům státu příslušným k provádění kontrol na hranicích nebo k provádění jiných policejních a celních kontrol ve vnitrozemí a k jejich koordinaci.
Každá osoba má právo obdržet informaci o údajích evidovaných k její osobě v SIS. Poskytnutí této informace je zamítnuto, jestliže je to nezbytné k provedení (legálního) úkolu v souvislosti se záznamem, nebo k ochraně práv a svobod třetích osob. Je zamítnuto vždy, pokud u záznamu trvá účel utajeného sledování.
Možnosti evidence v SIS je možno v rámci EU využívat i v případě pátrání na základě evropského zatýkacího rozkazu.
Ke dni vstupu nových států do EU nebylo technicky možné jejich připojení na stávající SIS. Proto bude nově vytvořen systém SIS II. Za tímto účelem byl přijat 25. září 2001 dokument Acquis Schengenu a rozšíření, ve kterém je rozděleno acquis Schengenu na dvě kategorie - Schengen I s aplikací ke dni vstupu do Unie a Schengen II s aplikací ke dni připojení k SIS (referenční datum k 1. lednu 2006).
Právní úprava:
Kancelář SIRENE je příslušná pro předávání doplňujících informací o osobách a věcech evidovaných v Schengenském informačním systému. Plní všechny úkoly v oblasti získávání informací a jejich toku a koordinace, které souvisejí s pátráním a je kontaktním místem pro všechny ostatní národní kanceláře SIRENE. SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry) je strukturou národních kanceláří v rámci EU (Schengenu), která poskytuje dodatky k informacím vyžadovaným při práci s informacemi v národním SIS. Každý z členských států má svoji národní kancelář SIRENE, které mezi sebou komunikují přímo. Praktická činnost je pak pro státy Schengenské dohody upravena v Příručce SIRENE.
Právní úprava:
Schengenské dohody a navazující dokumenty tvořící tzv. acquis Schegnenu stanoví komplexní řadu opatření sledujících dosažení odstranění všech policejních a celních formalit při překračování vnitřní hranice mezi státy Schengenských dohod. Tato zvláštní forma flexibilní spolupráce v rámci Schengenu se po vstupu Amsterodamské smlouvy o EU v platnost (1999) řídí speciální úpravou obsaženou v Protokolu o začlenění schengenského acquis do rámce EU (Schengenský protokol), který je přiložen k Amsterodamské smlouvě. Příloha Schengenského protokolu obsahuje specifikaci acquis Schengenu, které zahrnuje kromě obou Schengenských dohod z roku 1985 a 1990 rovněž navazující sekundární akty ES/EU a další akty přijaté původně zvláště Výkonným výborem Schengenu.
V souladu se Schengenským protokolem Rada EU jednomyslně určila právní základ všech dokumentů (ustanovení dohod, rozhodnutí a dalších aktů přijatých v rámci Schengenu), které tvoří schengenské acquis. Za tímto účelem byla vydána dvě rozhodnutí ES z května 1999, přičemž druhé z nich je zaměřeno na určení právního základu acquis Schengenu. Dánsko, jakožto signatář Schengenských dohod, má však výjimku v tom, že pokud uplatní námitky proti začlenění kterékoliv části acquis Schengenu do komunitárního práva (hlavy IV Smlouvy o založení ES), budou ve vztahu k Dánsku tyto dokumenty a ustanovení považovány za unijní nástroje podle hlavy VI Smlouvy o EU. Nedotčeny touto výjimkou zůstávají akty a dokumenty zařazené do oblasti třetího pilíře.
Spojené království a Irsko, které nejsou schengenským acquis vázány, mohou kdykoliv požádat, aby se na ně vztahovala některá nebo veškerá ustanovení schengenského acquis.
Právní úprava: