Doc. JUDr. Bohumil Pikna, CSc. - Policejní akademie ČR
Původní Maastrichtská smlouva o EU (1993) pouze vágně a lakonicky označovala za cíl třetího pilíře rozvíjet úzkou spolupráci v oblastech justice a vnitřních věcí. Hlavní nejdůležitější novinku představovala následná Amsterodamská smlouva o EU, která zaplnila existující mezeru původního režimu stanoveného Maastrichtem tím, že přesněji definovala cíle a úkoly, které má Unie zajišťovat, mezi něž patří "zachovávat a rozvíjet Unii jako prostor svobody, bezpečnosti a práva, ve kterém je zaručen volný pohyb osob ve spojení s vhodnými opatřeními týkajícími se kontroly na vnějších hranicích, práva azylu, přistěhovalectví a předcházení a potírání zločinnosti" (článek 2 SEU). Návazně v oblasti třetího pilíře se v této souvislosti stanoví, že "aniž jsou dotčeny pravomoci Evropského společenství, klade si Unie za cíl poskytovat svým občanům v prostoru svobody, bezpečnosti a práva vysokou úroveň ochrany tím, že rozvíjí společný postup členských států v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech, a tím, že předchází rasismu a xenofobii a potírá je" (článek 29 SEU). Tohoto cíle má být dosaženo předcházením organizované i neorganizované trestné činnosti a bojem proti ní, zejména proti terorismu, obchodu s lidmi, trestným činům proti dětem, nedovolenému obchodu s drogami a nedovolenému obchodu se zbraněmi, korupci a podvodům. Podle článku 61 Smlouvy o založení ES je cílem činnosti Unie rovněž v komunitární úpravě oblasti justice a vnitřních věcí "postupné vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva," přičemž za obecný cíl v této souvislosti lze považovat přijetí opatření na zajištění volného pohybu osob.
Cíl Unie vytvořit evropský prostor svobody, bezpečnosti a práva (area of freedom, security and justice) a v jeho rámci účinnější bezpečnostní systém byl zaveden Amsterodamskou smlouvou o EU (1999). Vytyčeným cílem je hlavně reálné uskutečnění volného pohybu osob pro občany EU, jakož i státní příslušníky třetích zemí uvnitř Unie, a to při současném zajištění obecné bezpečnosti prostřednictvím boje proti všem formám zvláště organizované trestné činnosti a boje proti terorizmu.
Rovněž následnými aktivitami vrcholných orgánů EU byla potvrzena silná politická vůle k vybudování skutečného evropského prostoru svobody, bezpečnosti a práva - hlavně ve Vídeňském akčním plánu k Amsterodamské smlouvě, který bezprostředně navazuje na dokument Evropské rady z jejího zvláštního zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999. Toto zasedání se věnovalo zintenzivnění a zpřesnění opatření ke skutečnému vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva.
Právní úprava:
Rada EU pro justici a vnitřní věci přijala v prosinci 1998 ve Vídni Akční plán Rady a Komise o nejlepších způsobech provádění ustanovení Amsterodamské smlouvy o vytvoření prostoru svobody, bezpečnosti a práva (Akční plán). Jeho posláním je zajistit plnou a bezodkladnou realizaci prioritních úkolů Amsterodamské smlouvy o EU v této oblasti v co možná nejkratším časovém horizontu.
Akční plán sestává z části úvodní a části obsahující priority a opatření. Úvodní část obsahuje některá odborná a politická východiska včetně definování základních pojmů a institutů Amsterodamské smlouvy včetně charakterizování pojmů prostoru svobody, bezpečnosti a práva. V části týkající se priorit a opatření jsou obsaženy otázky výběru kritérií pro priority a vymezeny úkoly v souvislosti s přijímanými opatřeními v politikách souvisejících s volným pohybem osob a v oblasti policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. V prvním případě jde o kominitární opatření v oblasti azylu, vnějších hranic, přistěhovalectví a soudní spolupráce v občanskoprávních věcech a ve druhém jde o unijní problematiku třetího pilíře.
Právní úprava:
Označení vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek je v rámci EU používáno a pojímáno jako "dvojjediný" pojem, který je obsažen v primárním i sekundárním evropském právu. Pokud jde o pojem vnitřní bezpečnost státu je třeba vidět, že je používán často s pojmy veřejný pořádek, veřejná bezpečnost či veřejné zdraví. Jde o záležitosti týkající se opatření legislativních, organizačních a věcných, pokud to vyžaduje zájem ochrany bezpečnosti (vnitřní a vnější) členských států Unie nebo veřejného pořádku.
Schengenská prováděcí úmluva zakotvuje v článku 2 označení "veřejný pořádek a bezpečnost státu", které celkem vystihuje ochranu zájmů států Schengenské dohody a potažmo EU jak prostředky policejními, celně bezpečnostními a soudními, tak i prostředky speciálními. Plnění specifických cílů ochrany důležitých státních zájmů na úseku vnitřní bezpečnosti státu vyjádřené pojmem bezpečnost státu bylo zviditelněno v souvislosti s opatřeními Unie v boji s mezinárodním terorismem po 11. září 2001. Patří sem rovněž případy, kdy nemusí být povolen cizinci - občanu třetí země - vstup na území smluvní strany Schengenu, pokud představuje nebezpečí pro veřejný pořádek, bezpečnost státu nebo mezinárodní vztahy některé ze smluvních stran. Obdobně platí, že pokud je vycestování cizince nutné z důvodů bezpečnosti státu nebo veřejného pořádku může být vyhoštěn (články 5, 23 úmluvy).
S problematikou vnitřní bezpečnosti objektivně souvisí i komunitární otázky azylové a přistěhovalecké politiky, kontroly vnějších hranic Unie, jakož i problematika ochrany finančních zájmů Společenství. Zvláště po 11. září 2001 lze vysledovat, že otázky vnitřní bezpečnosti Unie a jejího zajištění v praxi nelze oddělovat od otázek bezpečnosti vnější. Proto se také přijímaná opatření na obou úrovních prolínají a navzájem se nezbytně doplňují.
Pod pojem ochrana vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku zahrnujeme v rámci třetího pilíře (článek 29 Smlouvy o EU) boj proti takovým formám organizovaného i neorganizovaného zločinu jako je kriminalita na úseku obchodování s lidmi, trestné činy proti dětem, obchod s drogami, obchod se zbraněmi, korupce a podvod. Zvláště nebezpečnou formu pak představuje terorismus v jeho mezinárodní, globální dimenzi. Mezi další formy závažné trestné činnosti, které vyžadují spolupráci mezi členskými státy na úrovni Unie, patří rovněž potírání pornografie, opatření proti výtržnostem při fotbalových zápasech a jiných sportovních akcích a další.
Vnitřní bezpečnost jednotlivých států a EU může ohrožovat kromě terorismu a dalších forem protistátní činnosti i takové závažné formy kriminality jako je korupce státních nebo komunitárních úředníků, průnik organizovaného zločinu do důležitého finančního nebo hospodářského sektoru, působení mafiánskými způsoby na rozhodování ve věcech veřejných atp. Na tomto úseku působí ve své kompetenci rovněž zpravodajské služby.
V souvislosti s tímto výkladem je třeba uvést, že hlava IV Smlouvy o založení ES (článek 64) a hlava VI Smlouvy o EU (článek 33) se nedotýkají výkonu odpovědnosti členských států Unie za udržování práva a pořádku a zajišťování vnitřní bezpečnosti.
Právní úprava:
Frekventovaně používaný pojem "Law enforcement services" (agencies, bodies, authorities) představuje terminus technicus a je používán v rámci evropského práva v oblasti justice a vnitřních věcí. Členské státy Unie pod tento pojmem podřazují státní policii s jejími operativními složkami včetně četnictva, celních orgánů, dále prokuraturu a státní zastupitelství. Nepatří sem však soudy, městská policie v našem pojetí nebo soukromé bezpečnostní služby ani zpravodajské služby.
Právní úprava:
Neformální spolupráce v trestní oblasti mezi členskými státy Společenství existovala již po delší dobu, přičemž k její (právní) institucionalizaci došlo až zakotvením v hlavně VI Maastrichtské smlouvy o EU (1993). Vytvořený systém tzv. tří pilířů konstituoval jako třetí pilíř spolupráci v oblastech justice a vnitřních věcí, pro kterou byla charakteristickým rysem mezivládní (unijní) forma spolupráce. Vyznačovala se tím, že pro všechna rozhodnutí se v zásadě požadovala jednomyslnost, takže jednotlivý členský stát Unie svým vetem mohl blokovat jakoukoliv dohodu.
Amsterodamskou smlouvou o EU (1999) byl proto vytvořen nový právní a věcný rámec pro celou oblast justice a vnitřních věcí tím, že byly převedeny některé důležité politiky této oblasti do (kominutární) kompetence Společenství. Přitom soudní spolupráce v trestních věcech, jakož i spolupráce policejní (celní) zůstala i nadále v pilíři třetím (revidovaná hlava VI Smlouvy o EU). Hlavními oblastmi činnosti podle hlavy VI SEU jsou policejní a soudní spolupráce v trestních věcech a předcházení rasismu a xenofobii a jejich potírání, a to způsobem vymezeným podrobněji, nežli tomu bylo před Amsterodamem. Zavádějí se nové závazné formy právních aktů třetího pilíře. K institucionálním zlepšením v důsledku Amsterodamu rovněž patří, že Evropské komisi bylo nyní vedle členských států Unie přiznáno právo (legislativní) iniciativy rovněž při navrhování právních aktů třetího pilíře. Zhodnocena je rovněž úloha Evropského parlamentu tím, že nyní je třeba vyslechnout jeho stanovisko ke všem přijímaným úmluvám, rámcovým rozhodnutím a rozhodnutím. Hlavní institucionální inovací ve třetím pilíři je zavedení určité omezené jurisdikce Evropského soudního dvora, který má za stanovených podmínek pravomoc rozhodovat o tzv. předběžných otázkách (preliminary rulings) týkajících se platnosti a výkladu právních aktů třetího pilíře rámcových rozhodnutí a rozhodnutí, dále v případech týkajících se výkladu úmluv, jakož i platnosti a výkladu opatření k jejich provádění. Další výhodou pro vnější akceschopnost Unie je zmocnění Rady k přípravě dohod se třetími zeměmi nebo mezinárodními organizacemi v oblasti třetího pilíře. V souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v EU, přiloženým k Amsterodamské smlouvě, byla též posílena úloha národních parlamentů ve vztahu k opatřením prvního a třetího pilíře. Za nejprogresivnější změnu v rozšířené Unie je považována tzv. posílená spolupráce
Cíle v oblasti třetího pilíře má být dosaženo (dosahováno) předcházením a potíráním organizované i neorganizované trestné činnosti, zejména terorismu, obchodu s lidmi, trestných činů proti dětem, obchodu s drogami, obchodu se zbraněmi, korupce a podvodu, a to prostřednictvím:
| 1. | užší spolupráce policejních, celních a jiných příslušných orgánů členských států Unie přímo nebo prostřednictvím Europolu, |
| 2. | užší spolupráce soudních a jiných příslušných orgánů členských států též prostřednictvím Eurojustu, |
| 3. | sbližováním předpisů trestního práva členských států, je-li to nezbytné. |
Dále viz Policejní spolupráce; Soudní spolupráce ve věcech trestních.
Právní úprava:
Poprvé byla oblast justice a vnitřních věcí institucionalizovaná v hlavě VI Maastrichtské smlouvy o EU (1993), oblasti označované též jako třetí pilíř. Jednalo se o spolupráci pouze mezivládního (unijního) charakteru. Amsterodamskou smlouvou o EU (1999) došlo k důležitým změnám v legislativním charakteru celé oblasti justice a vnitřních věcí. Byl totiž vytvořen nový právní a věcný rámec pro celou tuto oblast tím, že byly převedeny některé její důležité politiky z původního unijního třetího pilíře do kompetence Společenství, tj. do komunitárního práva. Přitom soudní spolupráce v trestních věcech a s ní i spolupráce policejní (celní) zůstávají i po Amsterodamu v třetím pilíři. Problematiky převedené z třetího do prvního pilíře byly zapracovány do nové hlavy IV Smlouvy o založení ES.
Legislativní dopad Amsterodamu do oblastí justice a vnitřních věcí znamená, že došlo k rozdělení dosavadní ucelené materie justice a vnitřních věcí jednak do komunitárního práva a jednak do práva unijního. Problematiky přenesené do prvního pilíře jsou tak upravovány standardními komunitárními nástroji a problematika policejní (celní) a soudní spolupráce v trestních věcech je upravována novými unijními nástroji právních aktů třetího pilíře.
Hlava IV Smlouvy ES pod názvem Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob sestává z devíti článků (články 61 až 69). Do její působnosti spadají problematiky zrušení kontrol osob na vnitřních hranicích, překračování vnějších hranic, přistěhovalectví, víza, azyl a soudní spolupráce v občanskoprávních věcech. Článek 61 Smlouvy ES rozlišuje mezi opatřeními, která musí Rada přijmout (původně) do pěti let od vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost, a opatřeními, která nepodléhají žádnému časovému rozvrhu.
Dále článek 65 Smlouvy o založení ES obsahuje problematiku soudní občanskoprávní spolupráce s tím, že pro tuto spolupráci Niceská smlouva již zavedla pravidlo kvalifikované většiny.
Článek 69 Smlouvy ES zavádí zvláštní úpravu pro Spojené království, Irsko a Dánsko tím, že podřizuje a podmiňuje aplikaci celé této hlavy IV třem zvláštním protokolům, které tvoří přílohu Amsterodamské smlouvy. První z nich Protokol o použití určitých hledisek článku 14 Smlouvy o založení ES na Spojené království a Irsko potvrzuje právo Spojeného království pokračovat v hraničních kontrolách osob, které vstupují na jeho území z jiných členských států Unie. Protokol tak potvrzuje existenci Společného prostoru cestování mezi Spojeným královstvím a Irskem. Druhý Protokol o postavení Spojeného království a Irska v podstatě stanoví, že oba tyto státy nejsou vázány opatřeními přijatými ostatními členskými státy na základě (komunitární) hlavy IV Smlouvy o založení ES, přičemž mají možnost volby účastnit se přijímání kteréhokoliv z těchto opatření. Další výjimku představuje Protokol o postavení Dánska, který poskytuje Dánsku faktickou kompletní možnost neúčasti na spolupráci podle hlavy IV Smlouvy ES, s jedinou výjimkou dvou oblastí vízové politiky týkající se určení těch třetích zemí, jejichž státní příslušníci při překračování vnějších hranic Unie musí mít vízum, a opatření o jednotné formě víza. Pokud jde o opatření Rady EU podle hlavy IV Smlouvy o založení ES při rozvoji acquis Schengenu (ve smyslu doplňování schengenského acquis), dává článek 5 protokolu Dánsku šest měsíců na rozhodnutí, zda implementovat každé takovéto rozhodnutí do jeho vnitrostátního práva. Protokol umožňuje rovněž neúčast Dánska na opatřeních Unie, které mají dopad na obranu. Blíže viz Prostor svobody, bezpečnosti a práva; Schengenské dohody ; azylová a přistěhovalecká politika.
Právní úprava: